在业内人士看来，国土资源寸土寸金，一寸也不能浪费。用更严格的手段堵住各地方“批而未供、闲置土地”的漏洞，是当前自然资源部出台土地利用计划管理新规的一大主要目标。同时，一整套与存量土地挂钩，并且具备量化考核条件的奖惩措施出台，也意味着各地方闲置土地的盘活进度将得到加速，而囤地行为将遭到进一步打击。

清理“批而未供”及闲置土地

具体来看，《通知》指出纳入重点保障的项目用地，包括纳入国家重大项目清单的项目用地以及纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，在批准用地时直接配置计划指标；未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。其中，对2017年底前批准的批而未供土地，按处置完成量的50%核算计划指标；对2018年以来批准的批而未供土地，按处置完成量的30%核算；对纳入2020年处置任务的闲置土地，按处置完成量的50%核算。也就是说，如果闲置土地存量越多，该地能够获得新批准的土地计划指标也就越少，这样做可以盘活存量，防止产生新的“批而未供”的土地。

那么，何为“批而未供”土地？除了符合字面意义上“批而未供土地”之外，《通知》明确列出了五种属于未完成“批而未供”土地处置任务的情况：

一是将土地纳入政府土地储备的；

二是将土地供应给政府平台公司、征拆办、开发区管委会等无实际建设项目单位的；

三是违反规划以公园、绿地或空闲地等用途为名虚假供应土地的；

四是在系统中录入虚假合同或者划拨决定书，导致重复计算批而未供处置量的；

五是其他违反土地供应法规政策的行为。

此外，《通知》还对完成闲置土地处置任务的标准作出了明确定义。一宗闲置土地要完成处置，必须符合以下三种情形之一：一是动工开发。即依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。小型工程、按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程等依法无须办理施工许可证的项目，可由住房和城乡建设主管部门出具相关证明材料。二是收回。即通过有偿或无偿方式由政府收回闲置土地。三是置换。即通过置换方式处置的闲置土地。对于任务考核时仍处于司法查封状态、且确因查封而无法处置的闲置土地，暂不纳入考核，但应在考核时点前通过土地市场动态监测与监管系统标注“司法查封”字样，并上传司法查封文书扫描件。

量化奖惩指标多地获得奖励

为了加大存量盘活力度，《通知》还设置了量化的奖惩指标。

具体表现为，对完成2019年批而未供和闲置土地处置任务的省份，在核算计划指标基础上再奖励10%；对任一项任务未完成的，计划指标核减20%。全国各省区市须继续完成2020年批而未供和闲置土地处置任务，2017年底以前形成的批而未供土地处置率要达到15%以上，闲置土地处置率要达到15%以上。任一项处置任务未完成的，下一年度核算计划指标时再核减20%。

此外，自然资源部也对一些土地利用计划执行良好的省市作出奖励。如河北省衡水市、浙江省杭州市、福建省龙岩市、湖北省武汉市、云南省昆明市分别奖励0.2万亩；江苏省张家港市、泗阳县奖励0.2万亩；江西省安福县、赣州市赣县区奖励0.2万亩；湖南省道县、资兴市奖励0.2万亩；安徽省合肥市蜀山区奖励0.1万亩；上海市长宁区、浦东新区受到表扬，但不需要安排奖励指标。

对此，有业内人士指出，自然资源部在去年加大督查力度，对全国土地利用计划执行情况进行分析评估，并作出相应奖励措施，今年更进一步将土地计划配置与存量土地处置相挂钩，可见国家对土地管理规划的侧重点逐渐由添增量向盘活存量转变。

囤地闲地行为将遭更严监管

据了解，全国各地正在陆续抓紧闲置土地的处置工作，如吉林截至2019年10月，已处置闲置土地530宗、总面积1797公顷；广东截至2019年年底已处置431.3公顷等。

但从全国来看，处置闲置土地的任务仍任重而道远，比如2019年底，广东还有691.67公顷的闲置土地有待处置，而辽宁全省也有批而未供土地29947公顷，闲置土地5514公顷等。在业内人士看来，一些地区因地理条件、历史遗留问题影响，存在大量积累下来的闲置土地，最新《通知》印发后，“去库存”或将成为这些地区土地市场的主要活动。

《通知》也使得企业囤地的行为得到更严格的监管。

今年楼市在疫情过后迎来“小阳春”，不少房企也扩充土地储备。数据显示，今年前四个月，碧桂园、绿地、龙湖、新城新增土地储备3000万平方米，为将来土地供应可能到来的紧缩储备粮草。但也有一些地区的企业因长期闲置土地面临被收回的压力。如云南芒市近期约谈了11家闲置土地的业主，福建泉州有企业因闲置土地而被收回，去年海南海汽集团子公司也有闲置土地被收回。

虽然近年来还未出现过有知名房企因闲置土地被收回的案例，但《通知》明确指出不满足一定开工条件的土地也会被认定为闲置，因此这也在一定程度上促使房企拿地后尽快开工建设。

易居(博客)研究院智库中心研究总监严跃进分析称，此次政策实际上对于土地的供应提出了新的要求。对于部分城市来说，后续若是土地闲置情况较多，或者未开工的数量较多，显然会影响后续的土地供应和交易。而从房企角度看，也需要积极关注各级政府在闲置土地处置方面的力度，这对于判断土地供应的规模和节奏具有积极作用。

“另外，此次政策明确落实土地要素跟着项目走的原则。各省(区、市)审批批次用地时要明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。后续一些企业拿地时，更要注重项目本身的管控，以积极争取土地供应的支持。”严跃进补充道。